LOS REGLAMENTOS

Según GARCIA ENTERRIA Y FERNANDEZ, reglamento es toda norma escrita dictada por la Administración.[1]

BALBIN los define como actos de alcance general, abstracto y obligatorio que dicta el Poder Ejecutivo, con efectos jurídicos directos, inmediatos o mediatos, sobre las personas, en virtud de una atribución expresa o implícita del poder constitucional o legal.[2] CASSAGNE[3] y GORDILLO[4], lo definen en sentido similar, pero resaltando que se trata de un actos unilaterales.

GARCIA ENTERRÍA Y FERNANDEZ critican la asimilación a actos administrativos  del reglamento al acto administrativo en el entendimiento que un acto administrativo no forma parte del ordenamiento jurídico, en tanto que el reglamento sí. Han dicho: “El reglamento no es una ley ni un acto administrativo general, es un 'quid aliud' frente a esas dos instituciones”.[5]

El reglamento es una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la ley. Todo ello en virtud del principio de jerarquía normativa establecido en el artículo 31 de la Constitución Nacional.

En este sentido, el reglamento se limita a interpretar, aclarar y aplicar la ley.

Otra limitación para el reglamento (límite sustancial, según GARCÍA ENTERRÍA Y FERNANDEZ[6]) es el respeto a los principios generales del derecho, como consecuencia del marco creado por la Constitución francesa de 1958, donde surgió como consecuencia de la habilitación constitucional a dictar reglamentos sin necesidad de respaldo en una ley[7].

Los límites formales se verifican, por ejemplo, en la publicación, sin la cual el reglamento no puede adquirir vigencia.

Características.

Dicho todo esto, los reglamentos se caracterizan en que: constituyen o integran el ordenamiento jurídico; deben ser publicados; pueden ser derogados o dejados sin efecto por la Administración en cualquier momento; se encuentran sujetos a los mismos principios que las leyes, particularmente al de irretroactividad; poseen un régimen de protección jurisdiccional propio; se aplica el principio de inderogabilidad singular del reglamento.

Respecto al principio de inderogabilidad singular del reglamento, GARCÍA ENTERRIA Y FERNANDEZ señalan que se ha intentado justificar éste principio en virtud del reconocimiento de derechos adquiridos o en el principio de igualdad.[8]

Sin embargo, según estos mismos autores, lo que explica la inderogabilidad singular del reglamento es el principio de legalidad, de conformidad con el cual un acto administrativo aplica reglamentos, y de ningún modo puede modificarlos. La Administración se encuentra sometida a todo el ordenamiento jurídico y por lo tanto también a sus propios reglamentos.

En este sentido, un acto administrativo que establezca una excepción particular a un reglamento, se encontraría violando este reglamento.

La potestad reglamentaria o regulatoria a favor del Poder Ejecutivo surgiría concretamente de los artículos 99, inciso 2 y 3 y del 76 de la Constitución Nacional.

Tipos de Reglamentos. Jurisprudencia.

Se han definido cuatro tipos de reglamento por la doctrina: 1) los reglamentos autónomos, 2) los reglamentos de ejecución, 3) los reglamentos delegados y 4) los reglamentos de necesidad y urgencia.

1) Los reglamentos autónomos, también denominados independientes.

Serían aquellos que dicta el Poder Ejecutivo sobre materias que son de su exclusiva competencia, de ordenación y regulación y que por ende excluye al Poder Legislativo.

Cabe aclarar que parte de la doctrina entiende que si bien el Poder Ejecutivo posee algunas facultades propias no existe en nuestro sistema institucional reserva regularía autónoma del Poder Ejecutivo. Es decir, no existe una “zona de reserva” en este sentido.[9]

En este sentido, se ha visto cierta independencia en la reglamentación de la organización interna (que por otro lado no modifica situaciones jurídicas fuera de la Administración), pero no es menos cierta la facultad organizatoria del Poder Legislativo (partiendo de la Ley de Ministerios).

Por lo expuesto, a estos reglamentos se lo ha denominado reglamentos internos, toda vez se encuentran dirigidos a regir dentro de la Administración y no resultan ni en proposiciones jurídicas ni modifican situaciones jurídicas.[10]

2) Reglamento de ejecución.

Son los que dicta el Poder Ejecutivo con el propósito de fijar los detalles y pormenores de las leyes sancionadas por el Congreso.

Son reglas de alcance general, abstractas y obligatorias, pero con ese alcance periférico, pues como fija el artículo 99 inciso 2 de la Constitución Nacional, no pueden alterar el espíritu de la ley.

Son normas que requieren de actividad legislativa previa por parte del Congreso.

En este sentido, utilizando la doctrina del fallo “DELFINO”, que definió las delegaciones en propias e impropias, se veía a estos como una suerte de reglamentos emitidos por delegación impropia.[11]

Aunque en dicho fallo se utilizó para autorizar implicitamente los reglamentos delegados la Corte los entiende como la posibilidad de fijar “simples detalles o pormenores de una norma”.

3) Reglamentos delegados.

Son aquellas reglas de alcance general, abstractas y obligatorias dictadas por el Poder Ejecutivo en ejercicio de potestades legilslativas transferidas por el legislador en materias de administración o emergencia pública, con plazos fijados para su ejercicio dentro de las bases determinadas por el propio Congreso.

Cabe destacar que previo a la reforma de 1994 la Constitución Nacional no preveía nada sobre dichos reglamentos. En este sentido tanto el mencionado fallo “DELFINO” como “COCCHIA”[12] permitieron la delegación, encubriéndola como reglamentos de ejecución.

El fallo “DELFINO” es del año 1927 y “COCCHIA” de 1993. En el primero se sostuvo la prohibición de  la delegación propia (hoy artículo 76 de la Constitución Nacional) en tanto que se permitía la delegación impropia, cuyo producto hoy conocemos como reglamentos de ejecución.

En tanto, en “COCCHIA” definió a los reglamentos de este tipo como reglamentos de ejecución sustantiva, en tanto los que son emitidos para poner en funcionamiento la norma fueron definidos como reglamentos adjetivos (hoy solo “reglamentos de ejecución”).

Sin perjuicio de la construcción realizada por la Corte Suprema, de estos fallos puede extraerse la necesidad de base y límites a para las delegaciones.

Luego de la reforma de 1994 se establecieron cuatro requisitos para la delegación:

a) requisito material: materias determinadas de administración o emergencia pública. En este punto es importante destacar que se aplican analógicamente las materias prohibidas del inciso 3 del artículo 99 de la Constitución (reglamentos de necesidad y urgencia) es decir, en cuestiones penales, tributarias, de partidos políticos y electorales.

b) el requisito de forma: refrendo del jefe gabinete.

c) requisito de admisibilidad: bases para el ejercicio de la potestad delegada y del plazo en que puede ejercer esa delegación.

Cabe sintetizar las bases de estos reglamentos en: el contenido, la extensión, y el fin del traspaso.

d) requisito de control: intervención de la comisión permanente del Congreso.

Cabe destacar que en el año 2006 se sancionó la Ley Nª 26.122 que regula el trámite.

Asimismo, además de los cambios normativos surgidos a partir de la reforma constitucional, la Corte también tuvo oportunidad de intervenir y sentar jurisprudencia.

Entre otros, el máximo tribunal se expidió en los fallos “PROVINCIA DE SAN LUIS C/ EN” (2003)[13], “SELCRO” (2003)[14] Y “COMISIÓN NACIONAL DE VALORES” (2007)[15].

En “PROVINCIA DE SAN LUIS”, la Corte remarcó la obligación de actuar conforme a las bases de la delegación, no pudiendo alterarlas ni modificarlas o incluir normas de necesidad y urgencia, sino solo atenerse a las pautas fijadas por el legislador.

En “SELCRO” se hizo hincapié en la imposibilidad de delegar materia tributaria, pero parece abrir la puesta a permitirlo en caso de existir “sustento legal”, explicando que resulta invalida la delegación legislativa sin fijar al respecto limite o pauta alguna, ni una política legislativa clara para el ejercicio de tal atribución.[16]

En “COMISIÓN NACIONAL DE VALORES” la Corte Suprema entendió que la atribución que el Congreso delega en el Poder Ejecutivo podría ser subdelegada por éste.

4) Reglamentos de necesidad y urgencia.

Los reglamentos de necesidad y urgencia son reglas de alcance general que dicta el poder ejecutivo sobre materias legislativas (es decir, poder regulatorio legislativo) sin autorización previa del Congreso.[17]

Los denominados Decretos de Necesidad y Urgencia tampoco estaban previstos en la Constitución previo a reforma del año 1994 y fue el fallo “PERALTA”[18] el primero en tratarlos.

En ese fallo se observan dos argumentos principales: a) el silencio del congreso que no se expidió en sentido contrario, lo cual habría configurado un consentimiento tácito, b) el hecho de que no existió ningún otro remedio a través del cual se hubiese podido superar la grave crisis económica y financiera del país.

Con la reforma de 1994 este reglamento aparece en el artículo 99, inciso 3° de la Constitución Nacional.

La norma constitucional fija que: a) cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios para la sanción de leyes, b) no se trate de normas que regulen materias penal, tributaria, electoral o de partidos políticos, y c) solo por razones de necesidad y urgencia.

Por su parte, dispone que deben ser decididos en acuerdo general de ministros y refrendados por el jefe de gabinete, quien lo someterá a consideración de la Comisión Bicameral Permanente del Congreso Nacional.

Este reglamento y su trámite en el Congreso fue reglamentado por la Ley Nª 26.122, cuyos puntos salientes son que las Cámaras no pueden introducir enmiendas, agregados o supresiones, y que es necesario el rechazo de ambas Cámaras para derogarlo, quedando a salvo los derechos adquiridos.

Luego de la reforma constitucional la Corte se expidió en tres fallos que merecen ser mencionados: “VIDEO CLUB DREAMS” (1994)[19], “RODRIGUEZ” (1997)[20] y “VERROCCHI” (1999)[21].

En “VIDEO CLUB DREAMS” la Corte no aplico el nuevo régimen constitucional ya vigente, aplico el principio de legalidad tributaria e hizo hincapié en el control de la existencia de una situación de “grave riesgo” frente a la cual se aduce que se deben tomar medidas.

En “RODRIGEZ” el tribunal se limitó al control de los requisitos formales, no siguió el criterio señalado en “PERALTA” y “VIDEO CLUB DREAMS”.

En tanto que en “VERROCCHI” vuelve al control de los hechos que habilitaron el dictado del reglamento de necesidad y urgencia al requerir que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes.[22]

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[1] GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomas Ramón, “Curso de Derecho Administrativo”, t.I, Ed. Civitas, Decimoséptima Edición, 2015, pág. 203.

[2] BALBIN, Carlos F., “Tratado de Derecho Administrativo”, 2° Ed., Buenos Aires, La Ley, 2015, t.I, pág. 530.

[3] CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, 6° Ed., Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1998, t.I, pág. 136.

[4] GORDILLO, Agustín, “Tratado de derecho administrativo y obras selectas, Buenos Aires”,1° Ed., F.D.A., 2013, pág. VII-17.

[5] GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomas Ramón, “Curso de Derecho Administrativo”, t.I, Ed. Civitas, Decimoséptima Edición, 2015, pág. 209.

[6] GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomas Ramón, “Curso de Derecho Administrativo”, t.I, Ed. Civitas, Decimoséptima Edición, 2015, pág. 225.

[7] Se ha dicho que: “La Constitución gaullista de 1958 introdujo una técnica normativa que constituye una verdadera revolución en la teoría tradicional de las fuentes del Derecho, al acotar el dominio, antes ilimitado, de la Ley a un ámbito estricto delimitado con toda precisión, fuera del cual toda materia queda atribuida a la potestad reglamentaria de la Administración...”( GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomas Ramón, “Curso de Derecho Administrativo”, t.I, Ed. Civitas, Decimoséptima Edición, 2015, pág. 225.), es decir que en esos casos no es posible evaluar la validez de un reglamento constatándolo con una Ley, por la simple razón que –en esos casos precisos- no se requiere tal norma anterior.

[8] GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomas Ramón, “Curso de Derecho Administrativo”, t.I, Ed. Civitas, Decimoséptima Edición, 2015, págs. 233/236.

[9] En contra, TAWIL, Guido “Reforma constitucional y potestad reglamentaria de la Administración”, La Ley, 22/09/94.

[10] Balbin explica que: “...el reglamento sobre el ámbito interno de la Administración –sin incidencia en las situaciones jurídicas- tiene un ámbito limitado porque la Constitución establece que ciertos aspectos básicos de la organización del Poder Ejecutivo deben ser regulados necesariamente por la ley del Congreso (por ejemplo la Ley de Ministerios) y, a su vez, es posible que el Legislador regule la organización del Estado, en cuyo caso el poder Ejecutivo spolo concurre con un alcance limitado, subordinado y periférico. Es decir, nuestro sistema normativo ni siquiera atribuye la regulación de las cuestiones periféricas sobre organización y funcionamiento interno del Estado al Presidente de modo exclusivo”. (BALBIN, Carlos F., “Tratado de Derecho Administrativo”, 2° Ed., Buenos Aires, La Ley, 2015, t.I, pág. 548.)

[11] CSJN, 20/06/27, “Fallos”148:430, donde dijo: “Que las observaciones precedentes autorizan a formular la conclusión de que cuando el Poder Ejecutivo es llamado a ejercitar sus poderes reglamentarios en presencia de una ley que ha menester de ellos, lo hace no en virtud de una delegación de atribuciones legislativas, sino a título de una facultad propia consagrada por el art. 86, inc. 2° [hoy 99, inciso 2°] de la Constitución y cuya mayor o menor extensión queda determinada por el uso que de la misma facultad haya hecho el Poder Legislativo. Habrá una especie de autorización implícita dejada a la discreción del Poder Ejecutivo sin más limitaciones que la de no alterar el contenido de la sanción legislativa con excepciones reglamentarias, pues como es obvio, el Poder Ejecutivo no podría ir más allá de donde llega la intención de aquella ni crear la ley, ni modificarla”.

[12] CSJN, 02/12/93, “Fallos” 316:2624.

[13] CSJN, 05/03/03, “Fallos” 326.417.

[14] CSJN, 21/10/03, “Fallos” 326:4251.

[15] CSJN, 24/04/2007, “Fallos” 330:1855.

[16] Establece: “Que, en esta misma línea de razonamiento, al tratarse de una facultad exclusiva y excluyente del Congreso, resulta inválida la delegación legislativa efectuada por el segundo párrafo del art. 59 de la ley 25.237, en tanto autoriza a la Jefatura de Gabinete de Ministros a fijar valores o escalas para determinar el importe de las tasas sin fijar al respecto límite o pauta alguna ni una clara política legislativa para el ejercicio de tal atribución (confr. doctrina de Fallos: 148:430; 270:42; 310:2193, entre otros)”.

[17] Cabe destacar que son (o deberían ser) casos de extrema excepción, toda vez que la Constitución Nacional, en principio fija que: “El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo”. Por ende no es factible utilizar esta figura en apoyo de una supuesta facultad reglamentaria propia del Poder Ejecutivo.

[18] CSJN, 27/12/90, “Fallos” 313:1513.

[19] CSJN, 06/06/95, “Fallos” 318:1154.

[20] CSJN, 17/12/97, “Fallos” 320:2851.

[21] CSJN, 19/08/99, “Fallos” 322:1726.

[22] Aquí la Corte entendió que: “Por tanto, para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) Que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la Capital Federal; o 2) que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes”.