EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. PRINCIPIOS GENERALES.

El procedimiento administrativo.

La idea jurídica de proceso puede ser concebida, en sentido amplio, como una secuencia o serie de actos que se desenvuelven progresivamente, con el objeto de llegar a un acto estatal determinado. Es decir que éstos se caracterizan por estar encaminados en su conjunto a un determinado fin.[1]

Se ha caracterizado, así, al procedimiento administrativo como el elemento ordenador, regulador y sistematizador del desenvolvimiento de la función administrativa.[2]

En virtud de ello, se ha expuesto que: “…la tutela del interés público exige que, en su regulación, el Estado adopte mecanismos que no solo resulten aptos para el ejercicio de las prerrogativas de poder público, sino también para limitar su ejercicio abusivo en función de las garantías que cada ordenamiento jurídico reconoce a quienes están sujetos a la autoridad estatal”.[3]

En este sentido, en tanto el procedimiento administrativo constituye el instrumento procesal por el cual el Estado cumple con su función administrativa, no puede dejar de acusar principios informadores acordes con la exigencia de dicha función.[4]

Principios generales del procedimiento.

   a. Principio de legalidad

Tal como fue desarrollado en otra publicación[5], todo el accionar de la Administración Pública debe encuadrarse en un marco procesal de respeto prioritario al ordenamiento jurídico.

Dicho esto, se coincide con el profesor COMADIRA quien prefiere identificar este principio como de juridicidad, “…porque ella representa mejor, en nuestra opinión, la idea de que el accionar de la Administración Pública en la procura del bien común supone necesariamente, el respeto del ordenamiento jurídico”.[6]

Cabe destacar que otros autores sostienen que lo que existe es un principio de legitimidad, el cual se encuentra compuesto por la legalidad y por la razonabilidad.

   b. Principio de oficialidad.

El principio de oficialidad obliga a la Administración a adoptar todas las medidas conducentes para la impulsión del procedimiento, hasta el dictado del acto final.[7]

Esto se debe a que en la actuación de los órganos administrativos no debe satisfacerse simplemente un interés individual sino también un interés colectivo, es decir, el interés público que la propia administración debe perseguir como objeto principal de su existencia.

Este principio se encuentra expresamente establecido en el inciso a, del artículo 1° de la Ley N° 19.549 de Procedimientos Administrativos.

Cabe destacar que, “Como un especial desprendimiento del principio de la legalidad objetiva y directamente vinculado con la impulsión de oficio, existe también el principio de que la administración está obligada a considerar todo posible vicio de ilegitimidad que el acto atacado contenga, y no está obligada a ceñirse a los puntos reclamados por el particular”[8].

No obstante lo expuesto, es evidente que la Administración Pública no se encuentra obligada en todos los casos a impulsar de oficio las actuaciones administrativas, toda vez que existen supuestos en los que el procedimiento responde al solo interés privado. Es decir, en los casos donde no se vislumbre la existencia de interés público cesa la obligación de la administración de impulsar las actuaciones de oficio.

   c. Principio de verdad materia u objetiva.

El principio ahora mencionado se encuentra establecido en el apartado 2 del inciso f) del artículo 1° de la Ley N° 19.549 y resulta una suerte de derivación del de oficialidad, toda vez que en el procedimiento administrativo, la Administración lo impulsa y dirige a fin de lograr la verdad material u objetiva.

Es por ello que podría llegar a prescindir de las pruebas o alegaciones de los interesados, o hasta producir pruebas que ellos no ofrecieron.

Lo expuesto diferencia al procedimiento administrativo del proceso civil.

   d. Principio de informalismo en favor del administrado.

Este principio se encuentra plasmado en el inciso c) del artículo 1° de la Ley N° 19.549 de Procedimientos Administrativos.

El profesor COMADIRA explica que: “Parecen más adecuados los términos ‘formalismo moderno’ o ‘debilitamiento de la preclusión’ como denominaciones de un principio que no puede significar la existencia de un procedimiento ‘sin formas’, aun cuando esa ausencia pretenda aplicarse sólo en beneficio de los particulares”.[9]

Dicho esto, el mentado informalismo no significa inexigibilidad de formas, sino una suerte de relativización de las mismas en beneficio de los administrados.

Así, la Procuración del Tesoro de la Nación ha opinado que: “El informalismo no debe ser confundido con la ausencia total de formas, lo cual traería aparejado el desorden en las actuaciones”.[10]

Se entiende que la atenuación de las exigencias formales no esenciales en el procedimiento administrativo responden al rol de  colaborador que se le atribuye al particular respecto de la gestión del bien común que le corresponde a la Administración Pública.[11]

En este sentido, el informalismo cede frente a las formas esenciales que deba cumplir el particular, ante la afectación del interés público o derecho de terceros.

   e. Principio del debido proceso.

Sin lugar a dudas, el debido proceso adjetivo es uno otro de los principios fundamentales del procedimiento administrativo, el cual si bien se encuentra configurado en el inciso f del artículo 1° de la Ley N° 19.549, es una expresión necesaria de la garantía de defensa consagrada en el artículo 18 de la Constitución Nacional.

Asimismo, cabe destacar que en virtud de la realidad constitucional argentina, imperante desde la reforma del año 1994, la Convención Americana de Derechos Humanos es una norma jurídica vigente para nosotros, siendo ineludible para nosotros la interpretación y aplicación que de la misma realiza la Corte Interamericana de Derechos Humanos.[12]

En este sentido, en la sentencia dictada en el caso “TRIBUNAL CONSTITUCIONAL” el tribunal recién mencionado estableció que: “Si bien el art. 8° de la Convención Americana se titula ‘Garantías Judiciales’, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efecto de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos”.[13]

Así, en la misma sentencia, sostuvo que “…cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del art. 8° de la Convención Americana”.[14]

Como resultado de lo expuesto, se advierte que es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir con este deber.[15]

Dicho esto, el mencionado inciso f) del artículo 1° de la Ley N° 19.549 establece que el debido proceso adjetivo comprende el derecho a ser oído, el derecho a ofrecer y producir pruebas y el derecho a una decisión fundada.

Cabe destacar que esta previsión legal no debe tomarse como taxativa ni comprensiva de la totalidad de las conductas que debe adoptar la Administración para adecuar su actuación al debido proceso.

En este sentido, según el profesor GORDILLO, dicha garantía comprende varios aspectos:[16]

e.1. Derecho a ser oído, lo que a su vez presupone: a) Un leal conocimiento de las actuaciones administrativas; b) oportunidad de expresar sus razones antes de la emisión del acto administrativo, y desde luego también después; c) consideración expresa de sus argumentos y de las cuestiones propuestas, en cuanto sean conducentes a la solución del caso; d) obligación de decir expresamente las peticiones y, como corolario de c): e) obligación de fundar las decisiones, analizando los puntos propuestos por las partes;

e.2 Derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo de que quiera valerse, lo que comprende: a) Derecho a que toda prueba razonablemente propuesta sea producida; b) que la producción de la prueba sea efectuada antes de que se adopte decisión alguna sobre el fondo de la cuestión; c) derecho a controlar la producción de la prueba hecha por la Admiración, sea ella pericial o testimonial.

---

[1] GORDILLO, Agustín, “Tratado de derecho administrativo y obras selectas”, 1° Ed., FDA, Buenos Aires, 2012 Tomo 5, Primeras obras, pág. PRA-I-1.

[2] Ver Comadira, Julio R. y Monti, Laura M. –colaboradora–, Procedimientos administrativos. Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, Anotada y Comentada, T. I, Buenos Aires, La Ley, 2002, p. 3.

[3] TAWIL, Guido Santiago, “Sobre el futuro del procedimiento administrativo”, Revista Rap, Ediciones Rap, Septiembre de 2011, pág. 61.

[4] COMADIRA, Julio, “Función administrativa y principios generales del procedimiento administrativo”. Ed. La Ley. Buenos Aires, -1994-, pág. 81.

[5] Ver “PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y EL PRINCIPIO DE SUBORDINACIÓN A LA JURIDICIDAD” (http://obiterdictumadministrativo.blogspot.com.ar/2016/09/principios-del-derecho-administrativo.html).

[6] COMADIRA, Julio, “Función administrativa y principios generales del procedimiento administrativo”. Ed. La Ley. Buenos Aires, -1994-, pág. 84.

[7] Así lo ha entendido también la PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA NACIÓN, al opinar que por el principio de oficialidad corresponde a la autoridad administrativa adoptar los recaudos conducentes a la impulsión del procedimiento, y asimismo desarrollar la actividad tendiente reunir los medios de prueba necesario (Dictámenes 94:172, 160:24 y 166:238).

[8] GORDILLO, Agustín, “Tratado de derecho administrativo y obras selectas”, 1° Ed., FDA, Buenos Aires, 2012 Tomo 5, Primeras obras, pág. PRA-II-5.

[9] COMADIRA, Julio, “Función administrativa y principios generales del procedimiento administrativo”. Ed. La Ley. Buenos Aires, -1994-, pág. 84.

[10] Dictamen PTN N° 197/2013 ( Tomo: 287, Página: 29).

[11] Cabe recordar que la Corte Suprema tiene dicho que: “Conviene también recordar que, conforme a los principios generales que rigen la materia, el recurrente concurre como colaborar en la elaboración de la decisión administrativa aun cuando defiende sus derechos subjetivos, por lo que predominan las reglas de informalismo y la impulsión de oficio”. (CSJN, 24/04/86, “Durusse de Fernández, Graciela Belkis c/ Provincia de Santa Fe”, “Fallos” 308:633).

[12] Si se desea ampliar, ver mi publicación “LAS FUENTES DEL DERECHO. FUENTES NACIONALES Y SUPRANACIONALES. DERECHOS HUMANOS. SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL Y TRIBUNALES ARBITRALES” (http://obiterdictumadministrativo.blogspot.com.ar/2016/10/las-fuentes-del-derecho-fuentes.html).

[13] Corte IDH, Caso “Tribunal Constitucional vs. Perú“, Sentencia del 31/01/2001, Serie C, N° 71, Considerando 69.

[14] Considerando 71.

[15] Ver: Corte IDH, Caso “Baena Ricardo y otros vs. Panamá”, sentencia de 02/02/2001, Serie C, N° 72, párr. 124.

[16] GORDILLO, Agustín, “Tratado de derecho administrativo y obras selectas”, 1° Ed., FDA, Buenos Aires, 2012 Tomo 5, Primeras obras, págs. PRA-II-11/12)