La solución de aquellos
casos administrativos donde el supuesto de hecho que se presenta no se
encuentra contemplado en una norma administrativa ha generado debates y dudas
respecto de la forma de interpretar e integrar el derecho.
El caso administrativo que no
se encuentra previsto normativamente ha suscitado diferentes posiciones, sobre
todo en cuanto a la aplicación del derecho civil (en su momento el Código
Civil, y hoy del Código Civil y Comercial).
Podría decirse que la
autonomía del derecho administrativo depende de la injerencia y naturaleza que
se le otorgue al derecho civil.
El principal escollo para
una verdadera autonomía del derecho administrativo se encuentra en la
interpretación de la Constitución Nacional. El artículo 75, inciso 12 de la
Constitución Nacional fija la competencia del Congreso para dictar, entre
otros, el Código Civil y el Código Comercial.
Como se sabe, esta norma
constitucional implica la adopción del esquema del federalismo atenuado que
propició Alberdi.
Según Badeni, en nuestro
sistema constitucional, la cláusula que faculta al Congreso para dictar los
Códigos debe ser interpretada en el sentido de que éste no solamente puede
aprobar esos cuerpos normativos, sino también las leyes que versen sobre
materias reguladas por ellos, aunque no estén formalmente incorporadas en esos
códigos.[1]
Para este doctrinario, el
congreso es quien posee la competencia constitucional de “dictar las normas de
fondo del derecho común”.[2]
Gelli coincide con esta
postura, sosteniendo que: “La atribución de dictar los códigos sustantivos
constituye una competencia delegada en el Poder Legislativo federal y exclusiva
de éste”.[3]
Sin embargo, cabe recordar
que el artículo 121 de nuestra Ley Fundamental expresamente reconoce que las provincias
conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal.
En este sentido, en una
interpretación contraria a anteriormente expuesta, Hutchinson entiende que si
el derecho administrativo es de orden local, también lo será el régimen de
prescripción atinente a esta materia. Sostiene que debe estarse a los que cada
ordenamiento local disponga. [4]
Por tales motivos, el autor
mencionado en el párrafo precedente es crítico del precedente “Filcrosa”[5] de la
Corte Suprema, así como de los siguientes fallos que mantuvieron el criterio,
sosteniendo que nuestro Máximo Tribunal Federal se enroló en una concepción
netamente civilista y sin tener en cuenta que el Código Civil no regula sino
cuestiones entre privados.
Comparto este último
criterio, porque no debe perderse de vista que el derecho privado es el derecho
del mercado, donde la autonomía de la libertad es pilar fundamental. En éste,
el derecho administrativo poco tiene que ver.
Las relaciones jurídicas reguladas
por el derecho administrativo son notablemente diferentes a la del derecho
privado. Un ejemplo claro es el principio de legalidad, que posee una
aplicación opuesta en un caso y en otro. Mientras que quien ejerza la función
administrativa debe someter sus conductas al ordenamiento jurídico (principio
de juridicidad, para algún sector de la doctrina), en el vínculo privado los
particulares poseen amplias posibilidades para negociar sus derechos.
BIELSA explica la norma
administrativa protege directa o indirectamente el interés público y la norma
del derecho privado lo hace solo mediatamente.[6]
El interés público es un
elemento determinante, aun cuando en virtud de éste existan normas imperativas
que regulen las relaciones netamente civiles. Sin embargo, son las funciones
administrativas las que permiten observar diferencias.
Es decir, el Estado como
titular del poder de fijación del interés público (a través de las
Legislaturas) y como gestor y responsable directo del mismo (a través de la
Administración), fija sus vínculos con los particulares de una forma
completamente diferente a las relaciones jurídicas que existen entre quienes no
tienen tales obligaciones. Estas diferencias generaron principios jurídicos
distintos, primero, y regímenes jurídicos disímiles, después.
Para el cumplimiento de dichos
fines públicos la Administración posee prerrogativas y recursos. La existencia
de prerrogativas públicas vincula a la Administración de una forma totalmente
diferente con el particular, y le otorgan a éste ciertas garantías, o bien con
el objeto de equilibrar la relación, o bien a fin que no se avasalle el núcleo
de sus derechos sin indemnización. La existencia de recursos públicos obliga a
la existencia de procedimientos y controles que aseguren el correcto uso de los
mismos. Así como el interés público no es el interés del funcionario, los
recursos públicos necesarios para cumplir con tales cometidos no son de los
funcionarios intervinientes.
No obstante existir
diferencias evidentes entre ambos regímenes, son importantes los vaivenes, las
dudas, las idas y las vueltas respecto del modo de integración normativa en
derecho administrativo.
Según los argumentos
vertidos, las dudas existentes parecen presentarse por causas netamente
extrajurídicas. Se trataría de elementos imponentes que ha teñido la
interpretación jurídica. Vergara Blanco lo definió como fenómeno psicológico.[7]
Conforme dicho autor, existe
una creencia generalizada respecto de la vigencia actual de un residuo
histórico, el ius comune medieval,
trasladado primero al antiguo Código Civil, y hoy al Código Civil y Comercial.
Según esta visión, el derecho civil sería “derecho común” de todo el resto del
ordenamiento y disciplinas jurídicas.
En este sentido, explica:
“En el caso de las disciplinas jurídicas es anacrónico hablar de un ‘derecho
común’ supletorio, pues no existe ninguna disciplina jurídica que sea común o
general respecto de otra u otras; plantear algo así es una errónea
transposición a la epistemología disciplinaria (en que todas las disciplinas
son autónomas entre sí; son ‘especialidades’) de la clasificación normativa que
distingue entre normas generales y especiales, lo que se agrava con la
confusión de las normas ‘especiales’ (pues, como se ha dicho, sólo algunas de
ellas aceptan ser suplidas por otra norma ‘general’)”.[8]
Así, cada materia es
autónoma entre sí. Son ramas especiales del derecho, y en ese sentido se
encuentran en pie de igualdad, siendo derecho común a todas únicamente la
Constitución Nacional.
Por tal motivo, Balbin
explica que ante la existencia de un caso administrativo no previsto corresponde
la aplicación e interpretación de normas administrativas o públicas, por
encontrarse dirigidas regular el mismo tipo de relación (esto es denominado
aplicación analógica de primer grado), y solo frente a la inexistencia de regla
jurídica aplicable en esa esfera se debería recurrir a la otra rama del
derecho, el privado (Código Civil y Comercial). Esto último es denominado
aplicación analógica de segundo grado.[9]
A su vez, corresponde tener
en consideración que la aplicación analógica del derecho privado a los casos
administrativos requiere de un ejercicio más, su adaptación a los principios
que rigen para éste último. Ésta forma de aplicar las reglas del derecho civil
sí forman parte del esquema tradicional, y fue reconocido hace décadas por la
Corte Suprema en mencionado precedente “Ganadera Los Lagos”.
[1] Badeni, Gregorio, “Tratado de Derecho
Constitucional”, 2° Ed., Buenos Aires, La Ley, 2006, págs. 1520/1521.
[2] Badeni, Gregorio, “Tratado de Derecho
Constitucional”, 2° Ed., Buenos Aires, La Ley, 2006, págs. 1520.
[3] Gelli, María Angélica, “Constitución
de la Nación Argentina, comentada y concordada”, 4° Ed., Buenos Aires, La Ley,
2011, pág. 176.
[4] HUTCHINSON Tomás, “Derecho Procesal
Administrativo”, Tomo II, 1° Ed., Santa Fe, Rubinzal Culzoni, 2009, págs.
394/395.
[5] CSJN, 30/09/2003, “Filcrosa S.A. s/
quiebra s/ incidente de verificación de Municipalidad de Avellaneda” (Fallos:
326:3899).
[6] BIELSA, Rafael, “Derecho
Administrativo”, 6° Ed., La Ley, 1964, T.I, 1964, pág. 73.
[7] Vergara Blanco, Alejandro, “El
derecho administrativo como sistema autónomo”, Abeledo Perrot, Santiago de
Chile, 2010, págs. 33/34.
[8] Vergara Blanco, Alejandro, “El
derecho administrativo como sistema autónomo”, Abeledo Perrot, Santiago de
Chile, 2010, pág. 40.
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