El procedimiento
administrativo.
La idea jurídica de proceso
puede ser concebida, en sentido amplio, como una secuencia o
serie de actos que se desenvuelven progresivamente, con el objeto de llegar a
un acto estatal determinado. Es decir que éstos se caracterizan por estar
encaminados en su conjunto a un determinado fin.[1]
Se ha caracterizado, así, al
procedimiento administrativo como el elemento ordenador, regulador y
sistematizador del desenvolvimiento de la función administrativa.[2]
En virtud de ello, se ha
expuesto que: “…la tutela del interés público exige que, en su regulación, el
Estado adopte mecanismos que no solo resulten aptos para el ejercicio de las
prerrogativas de poder público, sino también para limitar su ejercicio abusivo
en función de las garantías que cada ordenamiento jurídico reconoce a quienes
están sujetos a la autoridad estatal”.[3]
En este sentido, en tanto el
procedimiento administrativo constituye el instrumento procesal por el cual el
Estado cumple con su función administrativa, no puede dejar de acusar
principios informadores acordes con la exigencia de dicha función.[4]
Principios generales del
procedimiento.
a. Principio de legalidad
Tal como fue desarrollado en
otra publicación[5], todo el
accionar de la Administración Pública debe encuadrarse en un marco procesal de
respeto prioritario al ordenamiento jurídico.
Dicho esto, se coincide con el
profesor COMADIRA quien prefiere identificar este principio como de
juridicidad, “…porque ella representa mejor, en nuestra opinión, la idea de que
el accionar de la Administración Pública en la procura del bien común supone
necesariamente, el respeto del ordenamiento jurídico”.[6]
Cabe destacar que otros autores sostienen que lo que existe es un principio de legitimidad, el cual se encuentra compuesto por la legalidad y por la razonabilidad.
Cabe destacar que otros autores sostienen que lo que existe es un principio de legitimidad, el cual se encuentra compuesto por la legalidad y por la razonabilidad.
b. Principio de oficialidad.
El principio de oficialidad
obliga a la Administración a adoptar todas las medidas conducentes para la
impulsión del procedimiento, hasta el dictado del acto final.[7]
Esto se debe a que en la
actuación de los órganos administrativos no debe satisfacerse simplemente un
interés individual sino también un interés colectivo, es decir, el interés
público que la propia administración debe perseguir como objeto principal de su
existencia.
Este principio se encuentra
expresamente establecido en el inciso a, del artículo 1° de la Ley N° 19.549 de
Procedimientos Administrativos.
Cabe destacar que, “Como un
especial desprendimiento del principio de la legalidad objetiva y directamente
vinculado con la impulsión de oficio, existe también el principio de que la
administración está obligada a considerar todo posible vicio de ilegitimidad que
el acto atacado contenga, y no está obligada a ceñirse a los puntos reclamados
por el particular”[8].
No obstante lo expuesto, es
evidente que la Administración Pública no se encuentra obligada en todos los
casos a impulsar de oficio las actuaciones administrativas, toda vez que existen
supuestos en los que el procedimiento responde al solo interés privado. Es
decir, en los casos donde no se vislumbre la existencia de interés público cesa
la obligación de la administración de impulsar las actuaciones de oficio.
c. Principio de verdad materia u objetiva.
El principio ahora mencionado se encuentra establecido en el apartado 2 del inciso f) del artículo 1° de la Ley N° 19.549 y resulta una suerte de derivación del de oficialidad, toda vez que en el procedimiento administrativo, la Administración lo impulsa y dirige a fin de lograr la verdad material u objetiva.
Es por ello que podría llegar a prescindir de las pruebas o alegaciones de los interesados, o hasta producir pruebas que ellos no ofrecieron.
Lo expuesto diferencia al procedimiento administrativo del proceso civil.
c. Principio de verdad materia u objetiva.
El principio ahora mencionado se encuentra establecido en el apartado 2 del inciso f) del artículo 1° de la Ley N° 19.549 y resulta una suerte de derivación del de oficialidad, toda vez que en el procedimiento administrativo, la Administración lo impulsa y dirige a fin de lograr la verdad material u objetiva.
Es por ello que podría llegar a prescindir de las pruebas o alegaciones de los interesados, o hasta producir pruebas que ellos no ofrecieron.
Lo expuesto diferencia al procedimiento administrativo del proceso civil.
d. Principio de informalismo
en favor del administrado.
Este principio se encuentra
plasmado en el inciso c) del artículo 1° de la Ley N° 19.549 de Procedimientos
Administrativos.
El profesor COMADIRA explica que:
“Parecen más adecuados los términos ‘formalismo moderno’ o ‘debilitamiento de
la preclusión’ como denominaciones de un principio que no puede significar la
existencia de un procedimiento ‘sin formas’, aun cuando esa ausencia pretenda
aplicarse sólo en beneficio de los particulares”.[9]
Dicho esto, el mentado
informalismo no significa inexigibilidad de formas, sino una suerte de
relativización de las mismas en beneficio de los administrados.
Así, la Procuración del Tesoro
de la Nación ha opinado que: “El informalismo no debe ser confundido con la
ausencia total de formas, lo cual traería aparejado el desorden en las
actuaciones”.[10]
Se entiende que la atenuación
de las exigencias formales no esenciales en el procedimiento administrativo
responden al rol de colaborador que se
le atribuye al particular respecto de la gestión del bien común que le
corresponde a la Administración Pública.[11]
En este sentido, el
informalismo cede frente a las formas esenciales que deba cumplir el
particular, ante la afectación del interés público o derecho de terceros.
e. Principio del debido
proceso.
Sin lugar a dudas, el debido
proceso adjetivo es uno otro de los principios fundamentales del procedimiento
administrativo, el cual si bien se encuentra configurado en el inciso f del
artículo 1° de la Ley N° 19.549, es una expresión necesaria de la garantía de
defensa consagrada en el artículo 18 de la Constitución Nacional.
Asimismo, cabe destacar que en
virtud de la realidad constitucional argentina, imperante desde la reforma del
año 1994, la Convención Americana de Derechos Humanos es una norma jurídica
vigente para nosotros, siendo ineludible para nosotros la interpretación y aplicación que de la
misma realiza la Corte Interamericana de
Derechos Humanos.[12]
En este sentido, en la
sentencia dictada en el caso “TRIBUNAL CONSTITUCIONAL” el tribunal recién mencionado
estableció que: “Si bien el art. 8° de la Convención Americana se titula ‘Garantías
Judiciales’, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido
estricto, sino el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias
procesales a efecto de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante
cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos”.[13]
Así, en la misma sentencia,
sostuvo que “…cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter
materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones
apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del art. 8°
de la Convención Americana”.[14]
Como resultado de lo expuesto,
se advierte que es un derecho humano el obtener todas las garantías que
permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de
cumplir con este deber.[15]
Dicho esto, el mencionado
inciso f) del artículo 1° de la Ley N° 19.549 establece que el debido proceso
adjetivo comprende el derecho a ser oído, el derecho a ofrecer y producir
pruebas y el derecho a una decisión fundada.
Cabe destacar que esta
previsión legal no debe tomarse como taxativa ni comprensiva de la totalidad de
las conductas que debe adoptar la Administración para adecuar su actuación al
debido proceso.
En este sentido, según el
profesor GORDILLO, dicha garantía comprende varios aspectos:[16]
e.1. Derecho a ser oído, lo
que a su vez presupone: a) Un leal conocimiento de las actuaciones
administrativas; b) oportunidad de expresar sus razones antes de la emisión del
acto administrativo, y desde luego también después; c)
consideración expresa de sus argumentos y de las cuestiones propuestas, en cuanto
sean conducentes a la solución del caso; d) obligación de decir expresamente
las peticiones y, como corolario de c): e) obligación de fundar las decisiones,
analizando los puntos propuestos por las partes;
e.2 Derecho a ofrecer y
producir la prueba de descargo de que quiera valerse, lo que comprende: a)
Derecho a que toda prueba razonablemente propuesta sea producida; b) que la
producción de la prueba sea efectuada antes de que se adopte decisión alguna
sobre el fondo de la cuestión; c) derecho a controlar la producción de la
prueba hecha por la Admiración, sea ella pericial o testimonial.
[1]
GORDILLO, Agustín, “Tratado de derecho administrativo y obras selectas”, 1°
Ed., FDA, Buenos Aires, 2012 Tomo 5, Primeras obras, pág. PRA-I-1.
[2]
Ver Comadira, Julio R. y Monti, Laura M. –colaboradora–, Procedimientos
administrativos. Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, Anotada y
Comentada, T. I, Buenos Aires, La Ley, 2002, p. 3.
[3]
TAWIL, Guido Santiago, “Sobre el futuro del procedimiento administrativo”,
Revista Rap, Ediciones Rap, Septiembre de 2011, pág. 61.
[4]
COMADIRA, Julio, “Función administrativa y principios generales del
procedimiento administrativo”. Ed. La Ley. Buenos Aires, -1994-, pág. 81.
[5]
Ver “PRINCIPIOS DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y EL PRINCIPIO DE SUBORDINACIÓN A LA
JURIDICIDAD” (http://obiterdictumadministrativo.blogspot.com.ar/2016/09/principios-del-derecho-administrativo.html).
[6]
COMADIRA, Julio, “Función administrativa y principios generales del
procedimiento administrativo”. Ed. La Ley. Buenos Aires, -1994-, pág. 84.
[7] Así
lo ha entendido también la PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA NACIÓN, al opinar que
por el principio de oficialidad corresponde a la autoridad administrativa
adoptar los recaudos conducentes a la impulsión del procedimiento, y asimismo
desarrollar la actividad tendiente reunir los medios de prueba necesario
(Dictámenes 94:172, 160:24 y 166:238).
[8]
GORDILLO, Agustín, “Tratado de derecho administrativo y obras selectas”, 1°
Ed., FDA, Buenos Aires, 2012 Tomo 5, Primeras obras, pág. PRA-II-5.
[9]
COMADIRA, Julio, “Función administrativa y principios generales del
procedimiento administrativo”. Ed. La Ley. Buenos Aires, -1994-, pág. 84.
[10] Dictamen PTN N° 197/2013 ( Tomo: 287,
Página: 29).
[11] Cabe recordar que la Corte Suprema
tiene dicho que: “Conviene también recordar que, conforme a los principios
generales que rigen la materia, el recurrente concurre como colaborar en la
elaboración de la decisión administrativa aun cuando defiende sus derechos
subjetivos, por lo que predominan las reglas de informalismo y la impulsión de
oficio”. (CSJN, 24/04/86, “Durusse de Fernández, Graciela Belkis c/ Provincia
de Santa Fe”, “Fallos” 308:633).
[12] Si se desea
ampliar, ver mi publicación “LAS FUENTES DEL DERECHO. FUENTES NACIONALES Y
SUPRANACIONALES. DERECHOS HUMANOS. SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL Y
TRIBUNALES ARBITRALES” (http://obiterdictumadministrativo.blogspot.com.ar/2016/10/las-fuentes-del-derecho-fuentes.html).
[13] Corte IDH, Caso “Tribunal
Constitucional vs. Perú“, Sentencia del 31/01/2001, Serie C, N° 71,
Considerando 69.
[14] Considerando 71.
[15] Ver: Corte IDH, Caso “Baena Ricardo y
otros vs. Panamá”, sentencia de 02/02/2001, Serie C, N° 72, párr. 124.
[16] GORDILLO, Agustín, “Tratado de derecho
administrativo y obras selectas”, 1° Ed., FDA, Buenos Aires, 2012 Tomo 5,
Primeras obras, págs. PRA-II-11/12)
