La Autoridad de Cuenca
Matanza Riachuelo (ACUMAR) fue creada por la Ley Nacional N°. 26.168, como un
ente de derecho público, con competencias en el área de la Cuenca Hídrica de
igual nombre, que involucra el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y
los Municipios de Lanús, Avellaneda, Lomas de Zamora, Esteban Echeverría, La
Matanza, Ezeiza, Cañuelas, Almirante Brown, Morón, Merlo, Marcos Paz,
Presidente Perón, San Vicente, y General Las Heras, de la Provincia de Buenos
Aires.
Cabe destacar que a los
fines de posibilitar su correcta actuación e intervención en la Cuenca, las
Legislaturas de los Gobiernos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de la
Provincia de Buenos Aires, conforme lo establecido en el artículo 14 de dicha
Ley, adhirieron a la norma citada ut supra mediante las Leyes N°. 2.217 y N°.
13.642, respectivamente.
En este sentido, la Ley N° 26.168
se encuadra dentro de las denominadas leyes-convenio, las cuales constituyen
uno de los instrumentos del derecho intrafederal, junto con los pactos
federales y los tratados interprovinciales.
Siguiendo a Fernando LAGARDE[1], las leyes-convenio se
caracterizan por ser leyes nacionales que incluyen una invitación a las
provincias y/o a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para adherir a sus
términos, la cual se lleva a cabo a través de leyes locales. Conforme Lagarde,
estos instrumentos se caracterizan por la intervención del Estado Nacional,
generando de esta forma una “coordinación vertical”, a diferencia de los
tratados interprovinciales que son “exclusivamente horizontales” al ser
celebrados entre provincias. Por sus características las leyes-convenio pueden
ser modificadas o derogadas solamente por otra ley-convenio.
Conforme tal explicación, las
leyes-convenio pueden ser abiertas o cerradas. En el caso de la Ley N° 26.168,
se trata de una ley-convenio cerrada atento que la invitación a adherir no es
abierta a todas las provincias, sino que se encuentra dirigida solamente a las
jurisdicciones integrantes de la Cuenca, el art. 14 de la Ley establece:
“Invitase a las Legislaturas de la Provincia de Buenos Aires y de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires a adherir a los términos de la presente”.
Es decir que, si bien fue
creada bajo la órbita del ESTADO NACIONAL, la Autoridad de Cuenca es un ente
tripartito que cuenta con facultades delegadas por las tres jurisdicciones que
la componen. Por lo que, habiendo sido creado entre personas públicas estatales
correspondientes a distintas esferas de competencia constitucional, tanto su
marco de actuación como las limitaciones a las conductas del organismo surgen
en primer lugar de la Ley Convenio, y luego del ejercicio de la representación
que cada jurisdicción ejerce al dirigir el organismo.[2]
Además de esto, la Ley N°.
26.168 sienta las bases para interpretar que dicho ente posee autonomía
funcional, y autarquía administrativa y económica financiera, en virtud de
distintas características que se le asignan, a saber: a) Otorgamiento de
personalidad jurídica, b) Capacidad de Derecho Público, c) Cumplimiento de
fines públicos, d) Autonomía para dictar sus reglamentos de organización y de
operación, e) Facultades de regulación, fiscalización, planificación, fomento y
control, f) Recurso de alzada contra sus decisiones, en los términos de la
Resolución 5/2009, g) Patrimonio propio, h) Obligación de informar anualmente
al Honorable Congreso de la Nación, i) Potestad sancionatoria, y j) Facultades
para definir sus órganos de gobierno, establecer funciones, decidir su
integración y elegir sus autoridades.
La autonomía debe ser
entendida como la plena capacidad para determinar sus propios órganos de
gobierno, elegir sus autoridades, ejercer las funciones que le fueran
atribuidas y las actividades administrativas y de gestión que en su
consecuencia se desarrollen.
La autarquía, en permanente
retroalimentación con la autonomía, debe ser entendida como la plena capacidad
para administrarse y disponer de los recursos que se le asignan, como así
también, la plena capacidad para obtener, administrar y disponer los recursos
propios que se generen como consecuencia del ejercicio de sus funciones.[3]
Así, la naturaleza de ACUMAR
(interjurisdiccionalidad) impide someter a la misma a una relación jerárquica
con el Poder Ejecutivo Nacional, ya que la creación de ACUMAR fue motivada por
un acuerdo interjurisdiccional.
En la creación de ACUMAR se
produce una cesión de potestades de diversas jurisdicciones a su favor,
otorgándole competencia en el área de la Cuenca Matanza Riachuelo en el ámbito
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los Municipios de Lanús, Avellaneda,
Lomas de Zamora, Esteban Echeverría, La Matanza, Ezeiza, Cañuelas, Almirante
Brown, Morón, Merlo, Marcos Paz, Presidente Perón, San Vicente y General Las
Heras, de la provincia de Buenos Aires.
Entendido así, corresponde
sostener que ACUMAR es un ente de derecho público interjurisdiccional con
capacidad, poderes y atribuciones suficientes para cumplir adecuadamente con el
objeto para el que fue creado, con plena autonomía funcional y autarquía
financiera con los controles pertinentes y que, por ende, no se encuentra
comprendida en las entidades incluidas en el artículo 8° de la Ley N°. 24.156,
por cuanto ACUMAR no integra el sector público nacional.
En los mismos términos
expuestos, se expidió también el servicio jurídico de la SIDICATURA GENERAL DE
LA NACIÓN (SIGEN), señalando que: “…Con relación al control del ente, la ley
prevé que se deberá informar anualmente al Congreso Nacional sobre las
iniciativas, acciones y programas ejecutados (artículo 8°), mientras que la
SIGEN debe fiscalizar la correcta aplicación de los fondos que financien el
programa de saneamiento, de conformidad a lo previsto en la Ley N° 24.156
(artículo 10° del Decreto N° 92/2007). De dicho cuadro normativo se desprende
que no se trata de una entidad comprendida en el artículo 8° de la ley N°
24.156 y que el alcance de la intervención de SIGEN esta circunscripta a la aplicación
de fondos…”.[4]
Cabe destacar que en tal
sentido se ha expedido la PROCURACIÓN NACIONAL DEL TESORO, al momento de opinar
sobre la naturaleza jurídica del entonces Ente Tripartito de Obras y Servicios
Sanitarios (ETOSS) -de similar conformación que ACUMAR-, señalando que “…En
virtud de su naturaleza jurídica, el ETOSS no está vinculado con el Poder
Ejecutivo por relaciones interadministrativas ni de jerarquía. Así, entre sus
características se destacan: a) el carácter tripartito, pues está integrado por
Obras Sanitarias de la Nación, la Provincia de Buenos Aires y la entonces
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires; b) el área de su competencia excede
la de una sola jurisdicción, ya que ejerce el poder de policía en la Ciudad de
Buenos Aires y los partidos de la Provincia de Buenos Aires, donde se prestan
los servicios concesionados; c) la fijación del domicilio legal se realiza de
común acuerdo por las jurisdicciones que lo integran; d) su Directorio se
encuentra conformado por dos miembros de cada una de las jurisdicciones
involucradas, elegidos en sus respectivos ámbitos geográficos; e) sus recursos
no provienen de una única jurisdicción ya que, entre otros son recursos del
ETOSS los aportes gubernamentales de cada una de las jurisdicciones y f) se
encuentra expresamente excluido del Presupuesto Nacional”.[5]
*La presente representa un resumen de la interpretación realizada por el servicio jurídico de la AUTORIDAD DE CUENCA MATANZA RIACHUELO, cuyo desarrollo partió del análisis llevado a cabo por la Coordinación de Asuntos Laborales y Contractuales en conjunto con la Coordinación de Normativa.
[1] LAGARDE, Fernando M.
(2009), "Una aproximación a las leyes-convenio y los pactos federales como
fuentes del derecho administrativo", RAP Ediciones Especiales: Cuestiones
de Acto Administrativo, reglamento y otras fuentes del Derecho Administrativo,
(6 de octubre), pág. 872.
[2] Esta interpretación se encuentra plasmada en
reiterados Dictámenes Jurídicos del mismo organismo. Ver, por ejemplo: IF-2019-100959818-APN-DAJ#ACUMAR,
IF-2019-106314798-APN-DAJ#ACUMAR, IF-2019-109051353-APN-DAJ#ACUMAR, entre
muchos otros.
[3] GIL DOMINGUEZ, Andrés,
“Autonomía universitaria. La evanescencia consumada”, LL. 1996-D, p. 221.
[4] Ver Dictamen Jurídico
IF-2018-47230804-APN-GAJ#SIGEN.
[5] Conf. Dictamen PTN 223:24;
235:628; 236:281.
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